Sejarah Konvensi Perubahan Iklim

Bernad Steni

17 Maret 2011,

Pada 1898, ilmuwan Swedia Svante Ahrrenius mengingatkan bahwa emisi karbon dioksia (CO2)dapat menjadi penyebab pemanasan global. Namun, baru pada tahun 1970-an, ilmuwan mendiskusikan pemanasan global sebagai agenda ilmiah yang selanjutnya menjadi keputusan politik.Sebelum itu, pemanasan global tenggelam dalam berbagai isu lain seperti nuklir dan perang dingin.

Tahun 1950, dalam Saturday Evening Post, sebuah Koran yang kemudian menjadi salah satu yang terbesar di Amerika, pernah menampilkan artikel dengan pertanyaan is the world getting warmer. Artikel itu meski mulai membuka pandora pemanasan global namun isu yang diangkat tidak mendalam bahkan cenderung seperti lelucon. Misalnya, akibat cuaca panas maka ikan terbang negeri tropis pun meluncur di pinggiran pantai New Jersey amerika. Apa pun yang dikemukakan oleh Koran itu, telah menjadi titik awal informasi ke publik mengenai sesuatu telah terjadi pada suhu dan iklim global.

Perdebatan ilmiah baru mulai muncul pada tahun 1960-an, tapi banyak hal lain yang lebih menyita perhatian, seperti perang nuklir, sehingga sangat sedikit orang yang mengetahui isu ini. Ketika perdebatan ilmiah dimulai tahun 1970-an pun bukan pemanasan global yang menjadi perhatian pers tapi justru pendinginan global (cool down). Suhu bumi secara perlahan menurun selama kurang lebih tiga dekade. Sejumlah ahli yang tidak konvensional berspekulasi bahwa debu dan partikel sulfat yang menutupi matahari menjadi sebab pendinginan tersebut. Sebuah film dokumenter Inggris tahun 1974 memberi peringatan bahwa musim dingin yang brutal cukup memadai untuk menutup garis lintang utara dengan kilauan salju dan dalam musim panas berikutnya tidak bisa hilang sepenuhnya. Sehingga potensial untuk menjadi benua dengan lapisan kerak es dalam dekade mendatang. Meskipun reporter berbagai media massa berceloteh lebih banyak mengenai pendinginan global, beberapa ahli berkonsentrasi pada tinjauan atas pemanasan global dalam jangka panjang. Salah satu paper kunci pada tahun 1975 bertanya apakah kita sedang di ambang perubahan iklim yang nyata.

Dua studi yang dilakukan pada penghujung 1970-an dari National Aeronautics and Space Administration (NASA) mengkonfirmasi bahwa konsentrasi CO2 yang terus bertambah di udara akan menuju pada pemanasan yang signifikan. Uji coba model berbasis komputer kemudian berkembang pesat. Model-model tersebut selanjutnya mengkonfirmasi bahwa pemanasan sedang berjalan. Pada akhirnya, perubahan di atmosfir sendiri secara empirik membenarkan simulasi komputer dan temuan-temuan ilmiah tersebut. Pada penghujung 1980, temperatur global telah mulai meningkat dan sejak itu tidak pernah menurun kecuali penurunan selama 2 tahun setelah erupsi vulkanik Gunung Pinatubo tahun 1991.

Laporan dan temuan terus terakumulasi sepanjang 1980-an tapi hanya sedikit keriuhan di luar laboratorium riset dan pendengaran pemerintah. Fokus masih berkutat dengan kecemasan perang dingin hingga awal 1980-an, meski kadang-kadang di sana sini media massa mulai menulis tentang pemanasan global. Times London, misalnya, pada 1982 menulis tentang “ekperimen yang terlanjur panas untuk ditangani, sesuatu yang dapat mengubah wajah dunia dalam tiga generasi”.

Situasi berubah ketika lubang pada lapisan ozon ditemukan di Antartika tahun 1985. Meskipun masih belum begitu jelas perbedaan antara pengurangan ozon dengan perubahan iklim, penemuan tersebut menjadi sebuah tanda mengenai kerentanan atmosfir yang diperlihatkan dengan jelas oleh foto satelit. Perubahan iklim bergema pada musim panas 1988 di Amerika.

Ketika itu kebakaran hutan skala luas terjadi di Taman Nasional Yellowstone di Amerika Serikat, sebagian aliran sungai Mississippi kering dan bulan juni sebagai bulan terpanas di Washington membuat seorang ilmuwan NASA, James Hansen, bersaksi di depan Kongres Amerika dengan yakin 99% perubahan iklim sedang terjadi di depan mata dan nampaknya sebagian besar dipicu oleh kegiatan manusia

Meskipun dibayangi oleh pandangan dari beberapa politisi konservatif yang meragukan perubahan iklim, kandidat presiden Amerika ketika itu, George Bush Sr, dalam kampanyenya mengatakan bahwa “siapa yang beranggapan bahwa kita tidak dapat melakukan sesuatu atas efek gas rumah kaca, maka dia harus melupakan ’Efek Gedung Putih’”. Meskipun drama meteorologis 1988 secara khusus melanda Amerika Serikat, namun gelombang politiknya berkumandang jauh dan luas. Pada September tahun itu, Perdana Menteri Inggris, Margaret Thatcher mengingatkan rakyat Inggris bahwa “kita tanpa sadar telah memulai eksperimen yang masif terhadap sistem planet”. Seorang pengajar di Royal School of Mines, Jeremy Leggett, dalam bukunya The Carbon War menulis “1998 merupakan tahun istimewa yang tidak pernah terjadi dalam sejarah”


Lahirnya Konvensi Perubahan Iklim

Merespons peningkatan temuan ilmiah atas perubahan iklim, seri konferensi antarpemerintah yang fokus pada perubahan iklim dibuat. Pada 1998, konferensi pertama diselenggarakan di Toronto. Konferensi tersebut bertajuk Changing Atmosphere menggoyang wacana publik dan menyita perhatian Internasional ketika 340 peserta konferensi dengan berbagai latar belakang dan berasal dari 46 negara merekomendasikan konvensi kerangka kerja global yang komprehensif untuk melindungi atmosfir. Dengan mengacu pada proposal yang diajukan oleh Malta, Majelis Umum PBB akhirnya menjawab perubahan iklim untuk pertama kali dengan mengadopsi resolusi 43/53. Resolusi ini paling tidak menghadirkan dua aspek penting yang akan menjadi perdebatan dalam perundingan-perundingan berikutnya. Pertama, mengakui bahwa perubahan iklim merupakan masalah bersama umat manusia terutama karena iklim merupakan kondisi yang esensial yang mempertahankan kehidupan di muka bumi. Kedua, menentukan bahwa tindakan yang perlu dan dalam jangka waktu yang tepat seharusnya diambil dalam kerangka kerja global untuk menghadapi perubahan iklim.

Jika diperiksa lagi ke belakang, konferensi ini tak luput dari peran sejumlah lembaga-lembaga yang berkecimpung di isu lingkungan dan terutama iklim yakni WMO (The World Meteorological Organization), UNEP (United Nations Environment Programme) dan ICSU (International Council of Scientific Union). Setelah mengidentifikasi perubahan iklim sebagai masalah yang mendesak  maka pada tahun 1979, lembaga-lembaga tersebut menyusun Program Iklim Dunia (World Climate Programme).

Untuk menyokong pemahaman yang lebih baik bagi pembuat kebijakan dan publik secara keseluruhan mengenai apa yang dilakukan oleh para periset perubahan iklim,  UNEP dan WMO selanjutnya membentuk IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change). IPCC diberi mandat untuk melakukan asesmen terhadap situasi pengetahuan tentang sistem iklim dan perubahan iklim, lingkungan, dampak sosial dan ekonomi perubahan iklim dan strategi respons yang memungkinkan.

IPCC mengeluarkan Laporan Asesmen Pertama pada 1990 setelah disetujui melalui proses peer review yang melelahkan oleh ratusan ilmuwan dan pakar (lihat box 1). Laporan tersebut menegaskan basis atau taji ilmiah dari isu perubahan iklim. Karena itu, laporan itu merupakan laporan yang memiliki efek yang kuat bagi pembuat kebijakan maupun publik secara keseluruhan dan berpengaruh terhadap negosiasi atas konvensi perubahan iklim.  Temuan ini kurang lebih menjadi kerangka yang terus dikembangkan dalam temuan-temuan berikutnya hingga Laporan IPCC keempat pada 2007 :

Laporan IPCC 1990

  • GRK (Gas Rumah Kaca) manusia nampaknya mengakibatkan cepatnya perubahan iklim. Karbondioksida diproduksi ketika bahan bakar fosil dibakar dan efeknya makin intensif ketika hutan sebagai penyerap karbon ditebang. Gas methane dan nitrous terlepas ke atmosfer sebagai akibat pembukaan pertanian, perubahan dalam penggunaan lahan dan sebab-sebab lain. Chlorofluorocarbons (CFCs) dan gas-gas lainnya juga memainkan peran dalam memerangkap panas dalam atmosfer bumi. Dengan mempertebal “selimut” atmosfir, emisi manusia mengacaukan lingkaran energi  yang mengendalikan sistem iklim.
  • Model iklim memprediksikan bahwa temperatur global akan naik hingga kira-kira 1 – 3.5C pada tahun 2100. Proyeksi ini dibuat berdasarkan tren emisi saat laporan disusun dan berisi beberapa ketidakpastian terutama pada level regional. Selanjutnya, menurut laporan ini, karena iklim tidak segera merespons emisi GRK, iklim akan terus berubah dalam ratusan tahun hingga konsentrasi gas di atmosfir stabil.  Sementara transisi iklim yang cepat dan tidak dapat diprediksi tidak bisa dikesampingkan begitu saja. Ada bukti-bukti ilmiah bahwa perubahan iklim sudah terjadi.
  • Perubahan iklim akan memiliki efek pada lingkungan global. Secara umum, makin cepat perubahan iklim, makin besar resiko kerusakan. Jika tren yang sedang berjalan terus berlanjut, permukaan laut diprediksikan akan naik antara 15-95 cm pada 2100 yang mengakibatkan banjir dan kerusakan lainnya. Wilayah iklim (dan juga wilayah ekosistem dan pertanian) dapat bergeser. Sementara hutan, padang pasir, dan berbagai ekosistem yang tidak terkelolah dapat menjadi lebih basah, lebih kering, lebih panas atau lebih dingin. Sebagai hasilnya, banyak hal mengalami kemunduran atau terpecah-pecah dan spesies tertentu akan punah.
  • Manusia akan menghadapi tekanan dan resiko baru. Ketahanan pangan global nampaknya terancam sementara beberapa wilayah akan mengalami kekurangan makanan dan kelaparan. Sumber daya air akan terpengaruh karena pola presipitasi (pengendapan) dan evaporasi (penguapan) mengubah seluruh dunia. Infrastruktur fisik akan rusak, secara khusus oleh kenaikan permukaan laut dan beragam situasi ekstrim yang barangkali akan meningkat di sejumlah tempat baik dalam frekuensi maupun intensitas. Aktivitas ekonomi, pemukiman dan kesehatan manusia akan mengalami dampak langsung maupun tidak langsung. Orang miskin, dalam hal ini, adalah pihak yang paling menderita dari efek negatif perubahan iklim;
  • Manusia dan ekosistem harus beradaptasi dengan regim iklim yang akan datang. Emisi masa lalu dan masa kini telah meyakinkan bahwa akan ada beberapa derajat perubahan iklim pada abad 21. Beradaptasi terhadap efek-efek ini akan membutuhkan pemahaman yang mendalam atas sistem alam, sistem sosial dan ekonomi dan tingkat kepekaan sistem-sistem tersebut terhadap perubahan iklim dan kemampuan dasar mereka untuk beradaptasi. Beberapa strategi tersedia untuk mempromosikan adaptasi.
  • Menstabilkan konsentrasi GRK di atmosfer membutuhkan usaha luar biasa. Dengan mengacu pada tren saat laporan ini dibuat (350 ppm), peningkatan karbondioksida dan GRK lainnya diprediksikan meningkat dua kali lipat dari konsentrasi CO2 di era pra-Industri pada tahun 2030. Dan pada tahun 2100 akan meningkat tiga kali lipat dari masa pra-industri.  Upaya-upaya menstabilkan konsentrasi CO2 pada level saat laporan dibuat  akan menunda kenaikan ganda konsentrasi CO2 ke tahun 2100. Jika upaya ini dipertahankan maka emisi pada akhirnya harus turun hingga kurang dari 30 % dari level saat laporan dibuat. Pemangkasan tersebut harus dibuat meskipun di satu sisi ada pertumbuhan penduduk dan ekspansi ekonomi dunia.

Dalam perkembangan terakhir, IPCC telah menemukan peningkatan konsentrasi GRK yang sangat  signifikan di Mauna Loa Hawai. Saat ini kenaikan konsentrasi CO2 sangat pesat dan meninggalkan angka tahun 1990 ketika laporan IPCC pertama kali diterbitkan.  Mauna Loa sudah menunjukan angka mendekati 390 ppm (lihat tabel 1). Perkembangan tersebut menunjukan masalah perubahan iklim makin serius.

Tabel 1: Trend peningkatan konsentasi CO2 diukur dari Mauna Loa Hawaii hingga tahun 2009


Pada 1990, Konferensi Iklim Dunia yang ke-2 diselenggarakan di Geneva. Berbeda halnya dengan konferensi pertama, konferensi ke-2 lebih politis sifatnya karena lebih banyak dihadiri oleh para menteri dari 137 negara, termasuk Uni Eropa (ketika itu masih disebut European Community). Konferensi ini melahirkan Deklarasi Menteri yang berisi berbagai upaya yang lebih konkrit, termasuk rekomendasi untuk membentuk perjanjian kerangka kerja mengenai perubahan iklim.

Deklarasi yang final diadopsi setelah proses tawar menawar politik yang alot. Kesepakatan yang tercapai pada akhirnya menggarisbawahi beberapa hal penting:  Pertama, tidak menyepakati target spesifik pengurangan emisi. Kedua, menyokong beberapa prinsip penting yang dalam perkembangan selanjutnya diadopsi dalam Konvensi Perubahan Iklim. Prinsip-prinsip tersebut adalah perubahan iklim sebagai  common concern of humankind (masalah bersama umat manusia), pentingnya keadilan melalui prinsip common but differentiated responsibilities (tanggung jawab yang sama namun secara khusus harus dibedakan sesuai kemampuan) dengan menimbang level pembangunan yang berbeda, prinsip sustainable development (pembangunan berkelanjutan) dan  the precautionary principle (kehati-hatian dini). Ketiga, telah terjadi ancaman serius atau kerugian yang tidak bisa dielak sehingga kurangnya kepastian ilmiah tidak menjadi alasan untuk menunda tindakan yang efektif biaya untuk mencegah pengurangan mutu lingkungan.

Sementara itu, publik internasional mulai bereaksi. Meskipun tidak secara langsung dialamatkan pada perubahan iklim, rentetan gelombang panas dan badai destruktif yang tidak lazim di Amerika dan di beberapa tempat diberitakan secara beruntun dalam laporan pers tentang perubahan iklim dan dampak yang akan terjadi. Gelombang sentimen lingkungan internasional plus temuan lubang ozon di Antartika tahun 1985 (meskipun tidak berhubungan dengan perubahan iklim) memuncak.

 

Di bawah bayang-bayang tekanan publik internasional, pada Desember 1990, Majelis Umum PBB setuju untuk memulai melakukan perundingan untuk membentuk perjanjian. Hasilnya, melalui Resolusi 45/21, Majelis Umum PBB membentuk The Intergovernmental Negotiating Committee for a Framework Convention on Climate Change (INC/FCCC) yang menjadi wadah tunggal proses negosiasi antarpemerintah di bawah naungan Majelis Umum PBB.

INC/FCCC kemudian bertemu dalam empat sesi antara Februari 1991 hingga Mei 1992. Negosiator perundingan dari 150 negara menyusun kerangka kerja perubahan iklim dengan sedikit kejar tayang agar bisa dilauncing pada KTT (Konferensi Tingkat Tinggi) Bumi di Rio de Jeneiro Brazil, pada 1992. Hanya 15 bulan setelah dibentuk, bulan Mei 1992 INC menyodorkan draf akhir untuk diadopsi di New York pada Mei 1992. Seminggu kemudian draft tersebut diluncurkan dan dibuka untuk penandatanganan dari para pihak pada bulan Juni 1992 dalam KTT Bumi Brazil. Pada kesempatan itu 154 negara peserta KTT menandatangani kerangka kerja perubahan iklim yang selanjutnya disebut The United Nations Framework Convention on Climate Change atau UNFCCC. Bulan Maret 1994, Konvensi Perubahan Iklim mulai berlaku. Saat ini, terdapat 194 pihak yang meratifikasi Konvensi Perubahan Iklim (193 negara dan 1 organisasi ekonomi regional – European Union).

Konvensi Perubahan Iklim membangun sebuah proses menjawab masalah perubahan iklim dalam dekade mendatang. Secara khusus, konvensi merancang sebuah sistem dimana pemerintah nasional melaporkan informasi mengenai emisi GRK secara nasional dan strategi-strategi menghadapi perubahan iklim. Informasi tersebut selanjutnya ditinjau secara regular untuk memeriksa perkembangan konvensi. Selain itu, negara-negara maju setuju untuk mempromosikan transfer pendanaan dan teknologi untuk menolong negara berkembang untuk merespons perubahan iklim. Mereka juga berkomitmen untuk mengambil langkah-langkah yang bertujuan menstabilkan emisi mereka ke level 1990 pada tahun 2000.

Di sisi lain, peta perundingan politik di tingkat global semakin memperlihatkan makin kuatnya aliansi negara-negara selatan untuk menekan negara maju agar keadilan global terwujud lewat pembagian sumber daya yang merata. Menguatnya diskusi hak atas pembangunan hingga menghadirkan Deklarasi PBB mengenai Hak atas Pembangunan tahun 1986 merupakan hasil dari kekuatan lobi politik negara berkembang, meskipun masih diwarnai dissenting opinion (pendapat berbeda) dari Amerika Serikat. Menurut Amartya Sen dan David Beetham, secara garis besar hak atas pembangunan merefleksikan dua hal. Pertama, sebagai tuntutan ke negara maju untuk menghargai hak negara berkembang membangun. Hak tersebut tidak boleh dihalangi. Kedua, sebagai pernyataan yang menegaskan kontrol penuh oleh negara berkembang (dan juga masyarakat) atas kesejahteraan dan sumber daya alam mereka sendiri. Prinsip ini bisa juga diperiksa dalam pasal 1 ayat (2) Konvensi Hak-Hak Ekonomi Sosial dan Budaya 1966.

Dalam kaitannya perubahan iklim, negara berkembang senantiasa menekankan bahwa isu iklim merupakan bukti kuat ketidakadilan pembangunan. Bahwa sebab utama peningkatan emisi global dipicu oleh negara maju yang telah menggunakan sumber daya bumi secara boros namun akibatnya justru paling banyak diderita oleh negara berkembang, terutama negara-negara kecil kepulauan yang justru sama sekali tidak melakukan pembangunan masif. Karena itu, perundingan perubahan iklim dikemas oleh negara berkembang untuk menekankan ketidakadilan pemanfaatan sumber daya bumi dimana fakta historis menunjukan bahwa negara maju telah menghabiskan kekayaan alam jauh lebih banyak sehingga menyumbang polusi global lebih besar daripada negara berkembang. Menimbang sejarah eksploitasi tersebut, negara berkembang secara kuat mengartikulasikan pentingnya hak negara berkembang untuk tetap membangun sehingga dalam konteks pengurangan emisi, negara berkembang tidak bisa diberi kewajiban yang sama dengan negara maju.

Untuk mempertegas tuntutan komitmen pengurangan emisi negara maju maka pasca perdebatan target dan beban pengurangan emisi dalam Berlin Mandat (1995), pada 1997 sebelum COP 3 Kyoto, Brazil mengajukan proposal berjudul Proposed Elements of a Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change. Kesimpulan kunci yang digarisbawahi proposal tersebut adalah menimbang negara-negara utara memiliki tanggung jawab lebih besar terhadap perubahan iklim karena sejarah pelepasan emisi masa lalu mereka, negara-negara tersebut harus diberi beban lebih besar dalam penanganan perubahan iklim. Karena itu, proposal tersebut menganjurkan agar beban masing-masing negara diberikan berdasarkan level emisi di masa lalu.

 

END NOTES

United Nations Department of Public Information, February 1997

Robert Henson, 2006: 235

Robert Henson, 2006: 236

Robert Henson, 2006: 236

Robert Henson, 2006: 236

Robert Henson, 2006: 237-238

Climate Change Secretariat, 2006: 16-20

United Nations Department of Public Information, February 1997

United Nations Department of Public Information, February 1997, lihat juga Climate Change Secretariat, Bonn, 2002: 6-7

Danieal Murdiyarso, 2003: 26

United Nations Department of Public Information, February 1997

United Nations Department of Public Information, February 1997

United Nations Department of Public Information, February 1997

Climate Change Secretariat, 2006: 16-20. Lihat juga United Nations Department of Public Information, February 1997

http://unfccc.int/essential_background/convention/status_of_ratification/items/2631.php, download 15 April 2010

United Nations Department of Public Information, February 1997

Amartya Sen dan David Beetham, 2006: 1-8, 79-95

Mathias Friman, May 2006: 2

Mathias Friman, May 2006: 25