Grandfather Clause, Hak Komunitas Lokal dan Proyek Perubahan Iklim

Bernadinus Steni

28 Maret 2011,

Masalah komunitas lokal selama ini secara kuat diwarnai oleh ketidakadilan penguasaaan sumber daya alam sebagai akibat penerapan kebijakan negara, baik warisan kolonial, Orde Baru bahkan produk-produk hukum dan kebijakan sepanjang era reformasi. Ketidakadilan tersebut bermuara pada letupan konflik yang tidak berujung. Dalam sejumlah konflik sumber daya alam, komunitas lokal harus kehilangan hak mereka atas tanah dan sumber daya alam, sehingga babak belur dalam lilitan kemiskinan dan utang. Sudah banyak fakta di lapangan bahwa banyak istri yang terjebak utang karena suami mereka dipenjara setelah didakwa menjarah sumber daya alam yang oleh negara ditetapkan sebagai kawasan negara. Tuntutan civil society untuk menyelesaikan konflik ini sudah cukup banyak, tetapi hingga saat ini belum ada agenda yang serius dari negara untuk mengatasi konflik dan akibat dari konflik-konflik tersebut. Kecenderungan yang terjadi adalah negara justru semakin banyak mengeluarkan kebijakan yang menambah konflik baru. Pertanyaan kita adalah bagaimana dengan agenda perubahan iklim yang sedang aktual saat ini ? Sebagai sebuah isu yang sarat dengan persoalan pemanfaatan sumber daya alam, adakah agenda ini memberi alternatif baru sebagai jalan keluar atas konflik-konflik sumber daya alam selama ini ?

Grandfather Clause dan Tantangannya
Grandfather clause adalah sebuah asas pengecualian dalam kontrak yang membolehkan aturan lama berlaku atas beberapa situasi atau konteks yang sedang berlangsung manakala aturan baru dibuat untuk semua situasi dan konteks di masa depan. Disebut dengan istilah “grandfather” karena menunjuk pada pengecualian tertentu yang muncul dari adanya ikatan hukum sebelumnya yang ditaati oleh para pendahulu (grandfather). Klausula ini secara historis muncul dalam hukum Jim Crow yang digunakan di Amerika antara tahun 1890-1910 untuk mencegah penggunaan hak pilih dalam PEMILU dari kelompok pribumi amerika, kaum kulit hitam dan kelompok kulit putih tertentu di kawasan Tenggara Amerika Serikat. Larangan voting yang terjadi sebelum tahun 1870 dihapuskan oleh Amandemen Konstitusi Amerika yang ke-15. Sebagai respons atas larangan tersebut, beberapa negara mengeluarkan aturan yang mempersyaratakan pembayaran pajak untuk mendapatkan hak pilih atau menjalani test melek huruf agar nanti ditetapkan sebagai pemilih. Tetapi ada pengecualian terhadap persyaratan tersebut, yakni terhadap semua orang yang dibolehkan untuk memilih sebelum perang sipil (1861-1865) dan beberapa pendahulu mereka. Istilah ini lahir dari kenyataan bahwa hukum mengikat hak pilih generasi sekarang karena apa yang diwariskan oleh moyang mereka. Dalam disiplin hukum, asas ini merupakan perluasan dari asas retroaktif yang sudah lama dikenal dalam ilmu dan praktek hukum di berbagai negara.

Klausula ini digunakan juga di Australia. Dalam kasus cuaca panas yang sangat ekstrim pemerintah Australia mengeluarkan kebijakan tidak boleh ada pertandingan tenis yang baru. Tetapi kebijakan itu tidak berlaku bagi semua pertandingan tenis yang sudah dimulai. Klausula ini juga dipakai dalam berbagai kebijakan di banyak negara seperti Jepang, Kanada dan Inggris.

Dalam konteks Konferensi Perubahan Iklim di Bali, klausula ini akan menjadi tantangan serius bagi negara anggota ketika ada kewajiban-kewajiban baru yang harus mereka penuhi sementara di dalam negeri mereka, ada begitu banyak perusahaan-perusahaan swasta yang sudah memiliki kewajiban-kewajiban lama dalam kontrak-kontrak mereka.

Konsep hukum di Indonesia memang belum banyak menguraikan tentang grandfather clause tetapi dalam prakteknya konsep ini sering diterapkan. Dalam banyak kasus, pengalaman menunjukan bahwa pemerintah selalu sulit melepaskan diri dari ikatan kewajiban hukum yang muncul dari perjanjian-perjanjian yang sudah dilakukan sebelum sebuah kebijakan baru dibuat. Kasus keluarnya Perpu No 1 Tahun 2004 yang kemudian menjadi Undang-undang No 19 Tahun 2004 tentang Perubahan Undang-undang No 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan menjadi pelajaran bersama kita. Ketika itu, pemerintah harus mengubah salah satu pasal dalam Undang-undang Kehutanan agar merelakan sejumlah kawasan hutan lindung dibuka untuk areal pertambangan oleh 13 perusahaan yang sudah mengajukan konsesi sebelum Undang-undang Kehutanan diberlakukan. Pemerintah yang sudah terikat kontrak dengan ke-13 perusahaan tersebut, tidak berdaya menghadapi desakan untuk segera memberikan ijin tambang, termasuk di kawasan hutan lindung.

Skema Pengurangan Emisi
Pertanyaan selanjutnya diarahkan pada skema kebjiakan yang potensial muncul pasca Conference of Parties ke-13 di Bali. Dalam sejumlah proposal proyek pengurangan emisi lewat konservasi hutan karbon, nampak jelas bahwa proyek-proyek tersebut cenderung menguatkan grandfather clause. Beberapa fakta berikut menegaskan kecenderungan tersebut.

Pertama, Bank Dunia yang menjadi vendor terdepan skema penyediaan atau perlindungan hutan karbon berbasis pasar telah mengembangkan usulan-usulan raksasa ke negara-negara G8 untuk menyediakan dukungan bagi konservasi 1 miliar ton CO₂ melalui pengurangan laju deforestasi atau Reduced Emissions from Deforestation (RED). Secara global, Bank Dunia memperkirakan bahwa untuk menurunkan 20 % laju deforestasi di negara berkembang, dana yang dibutuhkan adalah 2 hingga 20 milyar dollar AS tiap tahunnya. Sementara harga dari penghentian deforestasi secara keseluruhan adalah 100 milyar dollar AS per tahun. Bank Dunia juga mengklaim bahwa pembayaran dana kompensasi pengurangan deforestasi akan berkisar 200 hingga 10.000 dollar AS per hektar hutan. Skema ini jauh lebih murah dan hemat dari total pengeluaran yang dikeluarkan untuk membuat industri Amerika “green” yakni 300 milyar dollar AS.

Sesuatu yang serius dampaknya bagi masyarakat lokal adalah proposal ini tidak menyinggung upaya menghentikan kegiatan-kegiatan industri kehutanan maupun industri yang merusak kawasan hutan seperti tambang dan perkebunan. Artinya, konflik serius antara pemegang modal dan komunitas lokal di sekitar kawasan hutan yang menjadi embrio kemiskinan bukan menjadi perhatian dari skema world bank. Skema ini justru cenderung berpihak pada modal-modal besar seperti perusahaan-perusahaan pembiayaan karbon yang hadir dengan tawaran baru sebagai pialang konservasi hutan.

Kedua, dalam proposal Avoided Deforestation yang dibuat pemerintah Indonesia ke United Nation Framework Convention on Climate Change dikatakan bahwa dana kompensasi bisa dibagikan kepada otoritas pengelolah kawasan lindung, perusahaan kayu bersertifikat yang menerapkan manajemen hutan lestari, inisatif memberantas illegal logging, skema pembayaran jasa lingkungan dan manajemen hutan berbasis masyarakat. Pemerintah Indonesia memperkirakan benefit 3,75 milyar dollar AS (33,75 triliyun) tiap tahun dari skema REDD (Reduced Emissions from Deforestation and Degradation). Secara kelembagaan, skema ini menunjukan bahwa penerima pembayaran pengurangan deforestasi masih difokuskan kepada otoritas resmi, dalam hal ini pemerintah khsusunya Departemen Keuangan. Skema ini juga tidak ditempatkan dalam arena untuk menyelesaikan konflik sumber daya alam dan akibat yang ditimbulkannya bagi komunitas lokal. Dalam hal ini, sesuatu yang potensial terjadi adalah skema-skema ini menguatkan sumber-sumber konflik lama seperti munculnya konsesi hutan karbon yang hanya menguntungkan pemodal besar sementara komunitas di dalam dan sekitar kawasan hutan sekali lagi dijebak dalam paksaan dan ikatan hukum baru yang mencekik. Laporan penelitian Granda (2006) menunjukan bahwa di kawasan dataran tinggi Andes Ekuador, hutan karbon telah berakhir dengan meninggalkan masyarakat dalam kondisi yang lebih buruk, berhutang dan terjebak dalam kewajiban hukum yang tidak menguntungkan kepada perusahaan pendanaan karbon dan perusahaan kehutanan karbon (Tom Griffiths dan FPP, Juni 2007)

Menyelesaikan Masalah
Kesibukan lembaga-lembaga Internasional dan juga negara-negara pemilik hutan tropis dalam menghitung benefit finansial yang bisa diperoleh dari skema REDD bisa mengabaikan masalah-masalah konflik sumber daya alam dan kemiskinan yang sejak lama membutuhkan penyelesaian. Masalah-masalah ini tidak bisa diselesaikan hanya dengan memberikan uang kompensasi untuk komunitas lokal tetapi dengan suatu rancangan reformasi kebijakan kehutanan yang menyeluruh. Pemberian kompensasi seperti ini, justru menimbulkan banyak masalah baru, seperti: korupsi merajalela, konflik antarwarga, warga bergeming menunggu “gajian”, sebagaimana sudah sering terjadi dalam kebijakan “bagi-bagi uang”.

Jika pemerintah Indonesia ingin membuat Bali menjadi sejarah dalam upaya pemulihan dan pelestarian hutan di Indonesia maka jawaban yang mungkin adalah, pertama, mencabut hukum dan kebijakan lama yang menyingkirkan komunitas lokal penjaga hutan dan selanjutnya merancang upaya-upaya baru untuk memperkuat dan mengembalikan kepercayaan diri komunitas-komunitas tersebut dalam menjaga hutannya masing-masing. Kedua, pemerintah harus melakukan pembaharuan hukum yang mendasar dengan mereview semua kebijakan sumber daya alam, termasuk mengabaikan klausula-klausula yang berbasis pada asas retroaktif yang justru mengancam keberlanjutan hutan tropis Indonesia.

Menengok proses negosiasi yang sudah berlangsung hingga saat ini, nampaknya, pemerintah Indonesia tidak punya pertimbangan lain selain menggunakan klausula-klausula lama. Kepentingan ekonomi jauh lebih kuat dan menggairahkan daripada masa depan umat manusia. Maka, sayonara Bali. Bali tinggal lah kenangan. Selamat Jalan para peserta dan selamat datang kembali konflik sosial, banjir dan segala macam bencana alam lainnya di Indonesia.